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中国户籍制度改革的难点与思路

进入21世纪以来,越来越多的学者认识到城市中外来人口无法享受迁移地的公共服务,是对社会公平的严重损害,是制约我国城镇化进程的主要因素。户籍制度改革似乎已经成了包括学界、政界、媒体界等社会各界的共识。然而,户籍制度改革的步伐却雷声大、雨点小。迄今为止,农民工和外来人口的主要迁移地仍然设立严格的入户门槛,对外来人口的公共服务歧视并没有改变。究竟是什么原因制约着户籍制度改革?公共服务均等化为何如此之难?

户籍制度改革的难点

本文认为,主要有以下三点原因。

首先,户籍管理上严重分权,权力主要集中在地方政府,而地方政府并没有很强的改革动力。20世纪80年代以来,中国户籍管理的职能从国家划归地方,地方政府可以在其管理权限内制定当地的户籍政策。通常情况下,各省制定省内户籍政策的指导思想和基本原则,各地区依据总的指导方针制定各自的户籍政策。例如,北京市政府有权决定当地的落户条件,以及外来人口可以享受到哪些北京市的公共服务。这样一来,地方政府会从当地的切身利益出发,给那些高学历、高收入、高资产的群体北京户籍,因为这些人能给当地带来更大的经济贡献。而向农民工提供公共服务,或者允许大量农民工落户当地,并不符合地方政府的自身利益。换言之,尽管社会各界对户籍改革的愿望很强烈,但是真正有权利改革的地方政府并没有改革的动力和激励。

其次,巨额的改革成本对各级政府的财力是一个巨大的挑战,抑制了户籍制度改革的速度。人口的市民化需要巨大的财政投入。2011年国务院发展研究中心课题组在重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市进行了实地调研,对农民工融入城市的具体成本作过测算,包括各类社保投入、公共服务投入、住房保障投入等,一个典型的农民工(包括相应的抚养人口) 市民化所需的公共支出成本总共约8万元。下表反映了农民工市民化的具体成本分布情况。

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此外,据重庆市测算,为了在两年内实现300多万人口转为城镇居民,政府在转户农民养老保险补助、吸纳就业企业社保缴费补差以及公租房、学校等配套设施建设方面需要投入316亿元,每年所需财政投入接近全市地方财政收入的1/10。如此巨大的财政投入对政府的财政供给能力提出了巨大挑战。

最后,大城市环境承载能力相对饱和,放开户籍可能会引发更严重的“大城市病”。大城市的人口相对集中,生活和生产中产生大量的垃圾和污染物。目前我国大多数大城市的环境承载能力已经相对饱和,有的甚至已经超过极限。如果外来人口大量涌入,必然会进一步加剧城市环境的恶化和交通的拥堵。这就导致大城市政府在户籍制度改革问题上有了更多的顾虑,在户籍制度改革问题上采取非常审慎的态度。

  户籍制度改革的政策建议

基于上文对户籍制度改革的难点分析,笔者认为在中期内户籍制度仍然会继续存在,大中城市的户籍不可能全部分开。在这种背景下,本文提出以下几点户籍制度改革的基本思路和政策建议。

第一,户籍制度改革需要中央政府的顶层设计,给予地方政府更多的政策激励。地方政府考虑的主要是当地的经济发展和本地人口的就业问题,往往会忽视外来人口所遭受的不公平待遇。因此,中央政府需要从全局着眼,对外来人口在大中城市的落户提出明确要求,可以把城市对外来人口提供的公共服务水平纳入当地政府官员的政绩考核指标,指导并激励地方政府逐步放松户籍管制,对长期居住在当地的外地户籍人员给予落户。

第二,逐步建立政府、企业和个人三方市民化成本共担机制,减轻政府公共服务支出财政压力。一方面,要充分发挥企业和农民工本人的支付能力,支付相应的市民化成本。农民工就业的企业应分担职工在就业培训、社会保障和权益维护等方面的部分成本。企业应严格遵守相关规定和政策,保障农民工正常的工资待遇,加强对农民工的技能培训,为农民工提供必要的劳动保护条件、职业病防治措施、缴纳相应社会保险费用和住房公积金等。此外,可以通过建立土地流转市场为为农民工进城积累启动资本,使农民工个人也有能力承担一部分市民化的私人成本,包括城镇定居家庭生活消费支出、子女和自身的教育培训等费用。另一方面,还需要各级政府统筹协调财政开支,建立健全户籍制度改革的成本分担机制。改革以户籍人口为依据的政府间财政转移支付制度,构建以城市实际承载人口为主要依据的政府间财政转移支付制度。中央政府要对支出压力较大、外部性较强、跨省农民工在城市定居作用重要的领域进行补助,从财政上保障新型城镇化的顺利进行。

第三,通过区域和产业政策的协调让中小城市分担大城市户籍改革的压力。只要大城市与中小城市之间存在较大的资源配置差异和公共福利落差,大部分人口就会向大城市流动。由于我国区域发展的极度不平衡,农民愈想落户的城市,愈难落户;农民愈不想落户的城市,愈容易落户。如东部大中城市不仅就业机会多,而且公共福利质量高,深受农民的喜爱。与之相反,中西部地区就业机会少,工资相对低。因此,若要实现中西部小城市分担大城市户籍改革的压力,就要致力于缩小不同区域、不同规模城市经济社会发展水平的失衡,在中西部为劳动者提供更多的就业机会。

李克强总理在政府工作报告中提出了三个“1亿人”的目标,即到2020年,要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。这个目标表明了中央政府要发展中西部城市以缓解东部大城市户籍改革压力的决心和思路。近些年,产业集群抱团转移到中西部地区的情况越来越多,进城务工人员返乡创业、工作也成了一个潮流。虽然中西部地区人口城镇化速度较快,但水平较低,各地区人口规模相差也比较大,城镇体系结构并不合理,城镇化的区域差异明显。在上述背景下,区域间的产业转移及城市自身的产业发展是市场经济规律作用下优化产业分工格局的必然要求。在当前东部地区“推力”与中西部地区“拉力”的双重作用力下,中西部地区的城市应该抓住这个历史机遇,有效积累高质量的人力资源,提高城市自身的“内生”能力。这样不仅有利于带动当地农业人口的向城市的转移,加速城镇化进程,而且有利于减少大规模的“非家庭式”异地流动所造成的巨大社会代价。

第四,逐步放松大中城市的落户条件与逐步增加对非本地户口的人群的公共服务应该同时进行,两手抓,两手都要硬。考虑到人口规模、资源紧缺、交通拥堵、环境污染等问题,短时间内放开大中城市的落户并不现实。2013 年6 月26 日召开的第十二届全国人大常委会第三次会议上,我国提出各类城市具体的城镇化路径。即:将全面放开小城镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,逐步放宽大城市落户条件,合理设定特大城市落户条件,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。尽管大城市放开落户目前并不现实,但是这并不妨碍我们逐步实现公共服务的均等化。例如,很多大城市现在实行了积分入户制,达到某个积分值即可申请入户。笔者认为,可以探索把积分和在目的地城市享受的公共服务联系起来,如达到某个积分值就可以享受城市的廉租房,或者子女可以接受公立学校的教育等等。这样一来,尽管很多外地户籍人员无法拿到当地户口,但是可以享受更多的公共服务,这才是户籍改革的核心和重点。

事实上,这种积分与当地公共服务挂钩的政策已经在上海、张家口等城市开始了试点。2013年6月上海市政府公布了《上海市居住证管理办法》、《上海市居住证积分管理试行办法》及实施细则,推出居住证积分制,在户籍改革上迈出了关键一步。居住证附加公共服务,随着使用者在工作地生活、工作的时间越长,公共服务也将随之“升级”。例如,在上海如果积分达到一定标准,同住子女可在上海市参加中高考,配偶和同住子女可参加上海市居民社会保险。也就是说,居住证是介于外地户籍与本地户籍之间的一种身份,享受的当地公共服务数量也介于二者之间。

笔者认为,应该继续扩大试点范围,把这种经验推广到全国的其他地区。同时,在积分与公共服务挂钩的数量和等级上可以更加细化和多元化,逐步缩小同一行政区域内不同户籍人口所享受公共服务的差距。

第五,在居住证制度的基础上,大中城市探索积分落户与摇号落户制度并举的落户政策。笔者认为,除了积分落户以外,可以探索在当地工作时间很长、或者拥有居住证的人群中实行摇号落户制度。这是因为,积分落户制度的本质还是要吸引所谓“三高”人群落户,即高收入,高学历,高资产,而对于大多数技能和收入水平相对较低的外来人口而言则毫无机会。例如,上海市实行的居住证积分制度中,把教育水平、财富高低作为主要的积分指标,这会让很多人丧失提高积分、进而享受更多公共服务的机会。

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